Основные тенденции иммиграционной политики стран ЕС

О. В. Фомичева

На сегодняшний день Европа является одним из основных центров притяжения миграционных потоков наряду с североамериканским и азиатским полюсами. По данным Доклада о мировой миграции, выпущенного Международной организацией по миграции, в 2005 году наибольшее число международных мигрантов было сосредоточено именно в Европе (более 64 миллионов человек, или 33,6% общего числа международных мигрантов). За ней следовали Азия (28%), Северная Америка (23,3%), Африка (9%), Латинская Америка со странами Карибского бассейна (4%) и Океания (3%)[1].

Отличие европейских стран от стран классической миграции (США, Канада, Австралия) состоит в том, что европейские страны на протяжении долгого времени не имели последовательной иммиграционной стратегии. Связано это с тем, что массовые перемещения из стран третьего мира в Европу начались относительно недавно, лишь после Второй мировой войны, и рассматривались самими европейскими государствами как явление исключительно временное, призванное заполнить нехватку рабочих рук в период экономического роста. Однако такой подход через некоторое время обнаружил свою несостоятельность: непродуманность действий и пренебрежение социальными, правовыми и культурными составляющими процесса привели к непредвиденным последствиям. К началу 90–х гг. в европейских государствах со всей остротой встала проблема интеграции замкнутых этнических ан-клавов, образовавшихся в результате компактного расселения мигрантов и функционирующих достаточно закрыто.

Послевоенной миграции Европа также обязана появлением на континенте ислама. Растущая институционализация мусульманских общин и высокий прирост мусульманского населения поставили перед европейскими государствами серьезную задачу интеграции исламской религии в общество, в котором преобладают либо светские, либо христианские традиции.

На сегодняшний день, по данным независимых экспертов, населенные мигрантами и их потомками территории характеризуются более низкими социально-экономическими показателями по сравнению с общенациональным уровнем: уровень безработицы там, как правило, выше в 1,5–2 раза, а уровень образования – намного ниже, чем у среднестатистического гражданина[2].

Мобильность жителей данных кварталов очень ограничена как в географическом, так и в социальном плане. С одной стороны, это порождает чувство отчужденности и недовольства в среде мигрантов, с другой – формирует негативный образ иммигрантов в обществе как людей, которые не желают или не могут интегрироваться. Миграция все чаще стала связываться с проблемами безопасности как в социальном, культурном, так и физическом плане; это восприятие еще больше усилилось после террористических актов в Лондоне и Мадриде.

В последнее время вопросы миграции вышли на первый план в повестке общественных дебатов, причем обсуждается не столько экономический и социальный, сколько культурный аспект миграции и степень культурной близости или дистанции между мигрантами и принимающим обществом.

Тем не менее в настоящее время закрытие границ не рассматривается как жизнеспособная альтернатива. Несмотря на трудности, сопряженные с интеграцией мигрантов, обеспечением безопасности и регулированием рынка труда, европейские государства вынуждены признать необходимость пополнения человеческих ресурсов за счет миграции.

Первоочередную роль играют, конечно же, соображения экономического и демографического характера. Общеизвестно[3], что Европа является одним из наиболее быстро стареющих континентов, и через пятьдесят лет соотношение активного и неактивного населения (которое сегодня равняется 1 : 3) будет равняться 1 : 2. Для поддержания равновесия возрастной пирамиды и соотношения экономически активного и неактивного населения Европе необходим приток иммигрантов.

Кроме того, миграция низкоквалифицированных рабочих позволяет европейским государствам решить проблему так называемого «двойного рынка труда»: в развитых странах коренные жители не берутся выполнять определенный вид работы, за которую охотно берутся мигранты. Миграция квалифицированных специалистов тем более приносит государству прибыль.

Именно эти соображения заставляют сегодня европейские государства модифицировать свою миграционную политику в двух основных направлениях.

Тенденция 1: переход от ограничительной к избирательной политике

Первая тенденция, свойственная сегодня всем развитым странам, принимающим ежегодно большое количество мигрантов, – переход от ограничительной к избирательной политике.

Можно сказать, что сегодня все развитые страны включились в конкурентную борьбу за привлечение высококвалифицированных специалистов, что является, без сомнения, одним из существенных источников увеличения человеческого капитала. Это обстоятельство подталкивает многие развитые страны к реформированию миграционной политики и переходу от политики жесткого контроля миграции к политике гибкого управления миграционными процессами с целью привлечения специалистов.

В 2005 г. политику поощрения иммиграции высококвалифицированных кадров проводили в 30 из 134 стран, по которым имелась соответствующая информация (то есть в 22% стран). Из 30 стран, проводящих политику поощрения иммиграции высококвалифицированной рабочей силы, 13 располагались в Европе, 1 – в Северной Америке, 3 – в Океании, 4 – в Латинской Америке, 8 – в Азии, и лишь 1 – в Африке[4].

В настоящее время квалифицированные специалисты привлекаются в развитые страны в рамках иммиграционных (переселенческих) программ и в рамках программ временной трудовой миграции. Политика привлечения квалифицированных специалистов на постоянной основе (иммиграция) проводится уже достаточно давно странами классической иммиграции: Австралией, Канадой, Новой Зеландией и США.

Ведущие европейские страны начинают перенимать их практику привлечения и отбора мигрантов, в частности вводя систему баллов. Данная механизм отбора уже доказал свою успешность. Как известно, в Канаде, которая считается родоначальницей этой системы и которая ввела ее еще в 1967 г., на сегодняшний день уровень образования среди мигрантов выше уровня среди коренного населения[5].

Балльная система для оценки отдельных категорий временных мигрантов с недавнего времени введена в Великобритании для отбора тех специалистов, которые временно допускаются на рынок труда квалифицированных специалистов без получения разрешения на работу, а также в Германии для отбора специалистов в области информационных технологий в рамках программы «грин кард». Активное обсуждение введения этой системы ведется во Франции. Специфика этих двух категорий временных мигрантов заключается в том, что со временем они могут перейти в категорию постоянных жителей.

В страны Европы квалифицированные специалисты въезжают на основе выданных разрешений на временную работу, однако исследователями отмечается постепенное реформирование миграционного законодательства почти во всех странах Европы в направлении, предусматривающем льготы для высококвалифицированных специалистов: путем предоставления вида на жительство, ускоренной процедуры получения разрешения на работу, разрешения на работу для супруга, налоговых льгот и т. д.[6]

Следует отметить одну особенность, которая бросается в глаза при сравнении различных национальных законодательств: определение «высококвалифицированного мигранта» нечетко, очень расплывчато и часто зависит не полностью от образовательной или профессиональной квалификации иммигранта, а и от других факторов, определяемых государством. К ним относятся, например, уровень зарплаты, которую рабочий будет получать, и уровень независимости от социальной системы государства. Таким образом, ярлык «высококвалифицированный» не обязательно связан с уровнем знаний, а со степенью выгоды, которую иммигрант может принести принимающему государству.

Подобные факты позволили некоторым европейским ученым обратить внимание на обратную сторону этой политики: иммигрант по-прежнему рассматривается как экономическая единица, а иммиграционная политика сегодня ориентируется исключительно на экономические нужды государства. Подобная логика не может не закреплять неравенство в обращении с рабочими, определяемыми как высоко- или низкоквалифицированные, что является недопустимым с точки зрения прав человека[7].

Тенденция 2: переход от реактивной к проактивной политике

Вторая тенденция, которую можно выделить в миграционной политике стран ЕС, – переход от реактивной к проактивной иммиграционной политике, или, другими словами, попытка не просто регулировать данные миграционные потоки, а влиять на их формирование в стране исхода. Происходит расширение иммиграционного поля (то есть пространства, которое охвачено полем зрения иммиграционных служб) за счет условного перемещения границы миграционного контроля к границам страны происхождения.

На сегодняшний день накоплен достаточный опыт заключения двусторонних договоров между европейскими и африканскими странами в области иммиграции, в рамках которых происходит сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией и охраной границ и идет оказание технической и административной помощи развивающимся странам.

Один из примеров искусного давления на третьи страны представляет собой Италия[8]. Во второй половине 90-х гг. итальянское правительство стало проводить политику соглашений о реадмиссии и полицейского сотрудничества со странами происхождения и транзита нелегальных мигрантов. Италия использует несколько инструментов давления:

1) система плавающих квот: Египет получил от Италии квоту в 1000 египетских рабочих только в октябре 2002 г. после согласия принять итальянских полицейских и начала совместного контроля Суэцкого канала. Также согласившись принять обратно из Италии тысячи своих граждан в 2004 и 2005 гг. (хотя и без официального соглашения), Египет увеличил свою долю до максимума в 7000 человек;

2) условная помощь в развитии: программа развития, предусматривающая помощь в размере 80 млн. евро на 1999–2001 гг., была одной из главных причин для подписания Тунисом соглашения с Италией в 1998 и 2003 гг., а также присоединения к Международной организации по миграции и согласия открыть офис МОМ в Тунисе в 2001 г.;

3) международное дипломатическое посредничество: Италия сыграла важную роль посредника между Ливией и другими государствами – членами ЕС по снятию международных санкций в обмен на обязательства Ливии усилить контроль за нелегальной миграцией.

Следует отметить, что Италия активно продвигает свои методы на общеевропейском уровне, где также наблюдается активная работа по координации миграционных политик стран-членов.

Европейский совет в Тампере в октябре 1999 г. уже подчеркивал важность помощи странам происхождения и транзита для усиления их способности бороться с нелегальной миграцией и «справляться с их обязательствами по реадмиссии по отношению к союзу и государствам-членам». Совет был призван «заключать соглашения о реадмиссии или включать положения о совместном миграционном контроле в другие соглашения между Европейским сообществом и соответствующими третьими странами или группами стран»[9].

В 2001 г. была создана бюджетная линии B7-667 для поддержки действий в третьих странах происхождения и транзита в областях управления миграцией и системами убежища, добровольного возвращения, способности стран происхождения справляться с обязательствами по реадмиссии, предотвращения и борьбы с нелегальной иммиграцией.

Дальнейший шаг был сделан на Европейском совете в Севилье в июне 2002 г. Предложение Италии наложить экономические санкции на третьи страны, которые не будут сотрудничать в борьбе против нелегальной иммиграции, было отвергнуто, но идея условного сотрудничества в развитии была подтверждена: «Европейский союз стремится к углублению сотрудничества… касающегося совместного управления миграционными потоками и обязательной реадмиссии в случае с нелегальной миграцией… Европейский совет считает необходимым проводить систематическую переоценку отношений с третьими странами, которые не сотрудничают в борьбе с нелегальной иммиграцией. Эта оценка будет принята во внимание в отношениях между Европейским союзом и государствами-членами и третьими странами во всех соответствующих областях. Недостаточное сотрудничество страны может помешать установлению более тесных ее отношений с Европейским союзом»[10].

С 2002 по 2006 г. стала действовать программа АRGO для административного сотрудничества на уровне ЕС в областях убежища, виз, иммиграции и внешних границ, включая деятельность по сотрудничеству в третьих странах. С 2004 по 2008 г. ЕС запустил программу AENEAS, целью которой является предоставление «финансовой и технической помощи третьим странам в области миграции и убежища» и которая «особенно, но не исключительно направлена на те третьи страны, кто активно выполняет или идет на подписание соглашения по реадмиссии»[11].

Гаагская программа ноября 2004 призывает совет и комиссию «продолжить процесс полного включения миграционного вопроса в существующие и будущие отношения с третьими странами»[12].

6 декабря 2006 г. Европейская комиссия выпустила коммюнике, очерчивающее контуры общеевропейской стратегии управления иммиграционными потоками[13]. На тот момент она ограничивалась африканским направлением, но предполагалось, что она будет расширена до Восточной Европы, Латинской Америки и Азии. Стратегия заключается в усилении сотрудничества по миграционным вопросом в отношении как легальной, так и нелегальной миграции, в частности помощь африканским странам в миграционном контроле:

– создание команд по поддержке миграции (Migration Support Team), которые предоставят технический опыт для улучшения административных и оперативных функций;

– основание европейских центров рабочей мобильности (European Job Mobility Portals) в африканских странах, которые будут информировать о возможностях работы в Европе;

– создание центров миграции (Migration Centers) в партнерских странах, финансируемых ЕС, которые облегчают управление сезонными рабочими, обменом студентов и исследователей и другими формами движения людей.

Таким образом, достигается цель формирования миграционных потоков непосредственно в стране исхода и лучшего контроля за временными перемещениями низкоквалифицированной, сезонной рабочей силы, в которой нуждаются европейские страны.

Стратегия ЕС в области иммиграции имеет не только внешний, но и внутренний аспект, который заключается в использовании потенциала уже прибывших мигрантов и привлечении диаспоры к косвенному управлению миграционными потоками путем социально-экономического развития стран происхождения. В документе определяется несколько направлений работы:

* облегчение денежных переводов между странами;

* поощрение циркулярной миграции и оказание экспертной помощи представителями диаспоры в области образования, здравоохранения, предпринимательства и т. д.;

* развитие демократических институтов по примеру западных стран и тем самым привлечение инвестиций в регионы.

Выводы

Опыт европейских стран в управлении миграционными потоками представляет собой историю проб и ошибок, однако нельзя не признать, что на сегодняшний день ЕС успешно движется к созданию согласованной и последовательной иммиграционной политики, основанной на учете экономических и демографических потребностей стран-участников. В основе этой политики лежит стремление не упустить выгоды, которые предлагает возросшая в условиях глобализации мобильность, и ограничить издержки, которые связаны с притоком мигрантов, в первую очередь из развивающихся стран.

Стратегия имеет два направления: выборочный контроль на границах с целью привлечения высококвалифицированных мигрантов и усиление контроля за временной, низкоквалифицированной миграцией, которая несет в себе угрозу нелегальной миграции, безопасности, социальной и экономической системе государства. Для этой цели государства ЕС модифицируют свою миграционную политику, облегчая въезд для одной категории мигрантов и ограничивая его для другой. В целом эти меры призваны осуществлять комплексное проактивное регулирование миграционными потоками, которое происходит за счет расширения зоны миграционного контроля и уменьшения численности группы, подвергающейся наиболее пристальному наблюдению.