К. Фасхутдинова,
юрист Центра «Миграция и закон»,
координатор РОО «Содействие, сотрудничество, созидание»

Проблемы трудовой миграции
из стран СНГ в Российской Федерации

Последние десять лет Российская Федерация является очень популярной страной, активно принимающей к себе иностранных граждан. Как сообщил на Гайдаровском форуме 20 января 2012 г. глава Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС РФ) Константин Ромодановский, «… в страну ежегодно въезжают более 14 млн иностранных граждан, и три четверти из них граждане СНГ. В настоящий момент на территории страны находятся более 9 миллионов иностранных граждан и только чуть больше 1 миллиона из них работают легально». И это лишь приблизительные цифры, в реальности они гораздо больше.

Самым уязвимым слоем из всего миграционного потока являются трудовые мигранты и их дети. Иностранные граждане, приезжающие в Россию в качестве высококвалифицированных специалистов, студентов или туристов, наиболее гарантированно защищены и полноправны по сравнению с мигрантами, прибывшими в Россию в целях заработать денег, впоследствии неизбежно попадающими в поток нелегальной миграции.

Миллионы законопослушных граждан искусственно вытолкнуты в зону нелегальной миграции. Сами законы выталкивают людей, желающих жить по закону, честно работать, платить налоги, в сферу организованной преступности, где они подвергаются сверхэксплуатации, где их энергия направляется в нелегальное русло, зачастую в русло преступных действий. И это происходит в основном потому, что им трудно работать в России.

Правила достойного обращения с иностранцами, приехавшими по тем или иным причинам в чужую страну, никто не отменял. В ноябре 2008 г. в г. Кишиневе Россия и другие государства — участники СНГ подписали Конвенцию о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей с тем, чтобы трудовые мигранты были обеспечены определенным социальным пакетом. Чтобы мы не сталкивались с таким явлением, когда в одной комнате живет много народа, — это вызывает социальную напряженность, в будущем может стать причиной обострения межнациональных отношений. Регулярными стали случаи, когда у мигрантов отбирают паспорта, их обманывают, выдавая заработную плату гораздо ниже той, что была оговорена заранее, или вообще лишая их денег. Они не могут пригласить сюда семью, живут на стройках, в не отапливаемых бытовках, в подвалах, совершенно не приспособленных для жизни.

Куда могут обратиться такие иностранцы? Кто должен защищать их права? Как показывает практика, к государству за защитой обращаются лишь немногие иностранцы. Большая часть боится выйти из нелегальной тени и закрывает на все глаза, продолжая на свой страх и риск пытаться реализовать свои маленькие планы. Общественные организации, осуществляющие свою деятельность в области миграции и защиты прав иностранных граждан и лиц без гражданства, являются местом, куда незащищенные мигранты могут обратиться и очень часто обращаются. На сегодняшний день работают десятки проектов, нацеленных на легализацию миграции в России и на защиту прав уязвимой категории иностранных граждан.

В управлении миграционными процессами субъектом управления выступают государственные органы, общественные организации, работодатели и в некоторых случаях отдельные граждане. Объектом управления является весь миграционный процесс во всем многообразии его вариантов и форм.

Эффективное управление миграционными процессами требует усилий не только самых различных органов государственной и местной власти, он требует направленной работы целого ряда министерств и ведомств и участия самого общества через негосударственные организации. Только на основе такого организованного взаимодействия можно получить в этой области положительные результаты. Изолированные инициативы заведомо приведут к нежелательному эффекту ^[1] .

На территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства вступают в гражданские отношения с юридическими и физическими лицами, при этом полноценно могут рассчитывать на защиту своих прав.

Правовые отношения иностранных граждан и лиц без гражданства возникают в самых различных жизненных ситуациях. Это и правоотношения с работодателем, с государственными структурами, с юридическими лицами, услугами которых они пользуются. Ведь у иностранных граждан и лиц без гражданства, как и у граждан Российской Федерации, существуют права, при нарушении которых иностранные граждане и лица без гражданства имеют право защищать их через правоохранительные органы, МВД, а также в суде.

Нельзя отрицать, что за годы постсоветского развития в России была создана солидная правовая база в сфере миграции. В целом в России за последние 20 лет было принято столько законов, постановлений, указов и положений в области миграции, сколько ни в одной стране мира. Только в 2010 г. на федеральном уровне приняты 19 федеральных законов, затрагивающих сферу управления миграцией, 1 указ и 20 распоряжений президента Российской Федерации, 28 постановлений Правительства.

Законодательная база миграции постоянно развивается и детализируется. С большим опозданием, но приняты основные законы — о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан, о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. В 2004 г. Уголовный кодекс РФ дополнен статьей, предусматривающей наказание за организацию незаконной миграции. Особенно активно развивалось законодательство, касающееся миграционного учета иностранных граждан. В течение нескольких последних лет выстраивается правовая основа создания единой информационной системы миграционного учета и соответствующей базы данных. Заключены соглашения с рядом зарубежных государств, касающиеся процесса переселения граждан и трудовой миграции.

Россия присоединилась к ряду международных конвенций, включая Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и ее Протокол 1967 г., конвенцию ООН против транснациональной преступности и сопровождающий ее Протокол о торговле людьми. Заключены соглашения о трудовой миграции в рамках СНГ и ЕврАзЭС, созданы межгосударственные институты, регулирующие сотрудничество в миграционной сфере в рамках этих региональных структур.

Говоря о миграционной политике, руководство нашей страны не обращает или не хочет обращать внимание на столь явную причину многих нерешенных проблем в миграционной сфере, как те, кто предоставляет мигрантам работу. Имеется в виду субъект, который играет одну из основных ролей в процессе трудовой миграции, иными словами, наниматель-предприниматель. Предприниматели — это очень важный элемент в миграции, влияющий на экономику страны, на создание дефицита рабочих мест для граждан России, на плодящуюся нелегальность рабочей силы. Многие фирмы-однодневки, привлекая на работу иностранных работников, не платят налоги, не платят заработную плату мигрантам и остаются при этом безнаказанными.

Что же до законопослушных работодателей, которые согласны были бы законно принять мигрантов на работу, так ведь сделать это не представляется возможности. Квоты на разрешение на работу в Федеральной Миграционной Службе получить они не могут по причине их отсутствия.

В соответствии со ст. 13.1. Федерального закона от 18.07.2006 № 110‑ФЗ «Трудовая деятельность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в РФ в порядке, не требующем получения визы, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 ст. 18 настоящего Федерального закона, выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании заявления данного иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу.

Но на сегодняшний день быть законопослушным трудовым мигрантом, соблюдающим данный и последующие пункты настоящей статьи, просто невозможно.

Квоты, позволяющие получить разрешение на работу, переходят в руки посредническим организациям, которые в 5–7 раз дороже продают эту же квоту, беспрепятственно занимаются своей деятельностью, так как ничего противозаконного они не совершают. В соответствии с пунктом 2 части 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная пошлина за выдачу иностранному гражданину разрешения на работу на 29.02.2012 г. составляет 2000 рублей. В посреднических организациях это же разрешение, можно купить, заплатив от 20 000 до 30 000 рублей.

После того, как с 15 января 2007 г. вступил в силу соответствующий пакет федеральных законов — Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» — внесены изменения и дополнения в федеральные законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства. Кроме того, была утверждена Государственная программа, подготовлена новая концепция государственной политики Российской Федерации, и все эти изменения привели к существенному упрощению процедуры получения разрешения на работу иностранными гражданами, что в свою очередь дало плоды. Резко возросло количество иностранных граждан, легально осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации: количество оформленных разрешений на работу иностранным гражданам возросло с 0,6 млн в 2006 г. до 2,1 млн в 2007 г. и 2,1 млн в 2008 г. На миграционный учет в 2007 г. были поставлены 7,9 млн, в 2008 г. — 9,2 миллионов человек.

Однако при реализации нового законодательства выявился ряд нерешенных проблем. В 2008 г. было выдано 1675 тыс. разрешений на работу прибывшим в безвизовом порядке гражданам государств СНГ, но от работодателей получено лишь 1104 тыс. уведомлений (742 тыс. человек).

Это говорит о недоработках в существующих законах, так как порой мигранты, получившие разрешение на работу, не оформлялись официально, а проводили свою деятельность в частном порядке, в результате чего бюджет не дополучил огромные суммы денег.

Выявились пробелы и в сфере законодатель­ства медицинского освидетельствования. Полу­чив разрешение на занятие трудовой деятельностью, иностранный работник обязан в течение 30 суток пройти медицинский осмотр, подтверждающий отсутствие у него опасных для окружающих заболеваний. Но при этом санкции за невыполнение этого требования законодателем не предусмотрены, и часто получалось так, что иностранные граждане, получив разрешение на работу, уклонялись от прохождения медицинского осмотра.

При оформлении разрешений на работу в г. Москве принимаются медицинские справки только установленного образца.

Цивилизованному вхождению мигрантов на рынок труда препятствует и отсутствие законодательства, регламентирующего деятельность кадровых (рекрутинговых) агентств, агентств по трудоустройству и негосударственных организаций, представляющих услуги по легализации. Хотя при использовании возможностей как коммерческих, так и некоммерческих организаций можно было регулировать качество миграционных потоков. Все это приводит к тому, что спрос на подобные услуги удовлетворяется теневыми, часто криминальными структурами. Наличие легальных организаций могло бы перевести в контролируемое русло миграционные потоки, эффективно использовать их трудовой ресурс.

Говорить о том, что миграционная политика государства не предусмотрела соответствующих норм, регулирующих правовые отношения иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регулирующих права и обязанности работодателя, привлекающего иностранную рабочую силу, было бы неверно, так как соответствующее законодательство существует. Наиболее острый и горячо обсуждаемый вопрос состоит в том, как оно работает и работает ли вообще?

Вот, например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115‑ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, но только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на следующие категории иностранных граждан: постоянно проживающие в Российской Федерации (лица, получившие вид на жительство);

временно проживающие в Российской Федерации (лица, получившие разрешение на временное проживание);

являющиеся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

являющиеся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющие монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также гарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

являющиеся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющие работы (оказывающие услуги) в течение каникул;

обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающие в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; приглашенные в Российскую Федерацию в качестве преподавателей образовательных учреждений, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для преподавательской деятельности в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

В соответствии с пп. 23 п. 1 ст. 333.28 Налого­вого кодекса РФ за выдачу разрешений на привлечение и использование иностранных работников взимается госпошлина в размере 6000 руб. за каждого привлекаемого иностранца ^[2] .

Помимо документов, регулирующих вопросы, связанные с осуществлением иностранными гражданами на территории Российской Федерации трудовой деятельности, в данный сборник включены межправительственные соглашения, определяющие возраст, с которого допускается прием на работу иностранного гражданина, правила исчисления его трудового стажа и иные вопросы трудовой деятельности и социальной защиты иностранного работника.

Предприниматели и юридические лица, которые привлекают к работе иностранных рабочих, обязаны встать на учет в районном отделе Главного управления (по субъекту Федерации) Федеральной миграционной службы РФ. Для постановки на учет требуются копии уставных документов и копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Для привлечения иностранной рабочей силы требуется представить в отдел ФМС следующие документы на каждого рабочего:

1) уведомление установленного образца;

2) копия разрешения на работу;

3) миграционная карта;

4) трудовой договор между организацией и иностранным работником;

5) договор о найме жилого помещения (жилых мест) для рабочих.

В связи с тем, что были часты случаи представления некачественно оформленных документов, Федеральная миграционная служба подготовила письмо от 6 апреля 2005 г. «О требованиях, предъявляемых к подготовке и оформлению документов для получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы», в котором четко расписаны требования к представляемым документам.

После получения разрешения от отдела ГУ ФМС предприниматель или юридическое лицо должны представить в свою налоговую инспекцию сведения о привлеченной иностранной силе. При этом работодатель обязан иностранным рабочим платить минимальную заработную плату, установленную в данном регионе, и, соответственно, платить все установленные налоги.

За нарушение требований законодательства при привлечении иностранной рабочей силы предусмотрено наказание в административном и уголовном порядке. В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрены три статьи:

Статья 18.15. Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (введена Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189‑ФЗ).

Статья 18.16. Нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (введена Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189‑ФЗ).

Статья 18.17. Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (введена Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189‑ФЗ.

Привлечение на работу иностранных граждан — это не просто использование дешевой бесправной рабочей силы, а ответственность предпринимателей и юридических лиц перед государством, которая выражается в своевременной регистрации этих рабочих в территориальных органах УФМС, своевременном уведомлении о работе этих лиц в налоговые органы, а также предоставление иностранным рабочим нормальных условий труда и своевременной выплаты заработной платы, которая не ниже минимальной заработной платы в данном регионе.

Большинство трудовых мигрантов, приезжающих на работу в Российскую Федерацию, думают, что в чужой стране они находятся в полностью бесправном положении, что работодатель сам устанавливает условия труда и, естественно, их безграмотностью пользуется большинство недобросовестных работодателей.

Многие общественные организации, Международная организация по миграции в России, Международная организация труда выпускают и распространяют памятки для трудовых мигрантов, где указана вся информация, содержащая в себе права мигрантов в России.

В Информационно-правовой центр «Миг­рация и закон» ежедневно обращаются трудовые мигранты из стран СНГ, в том числе из Республики Узбекистан, Республики Таджикистан, Республики Кыргызстан, Республики Молдова и других с просьбой помочь вернуть невыплаченную заработною плату. 90 % от всего числа обратившихся работали без заключения трудового договора, у половины из них нет документов, разрешающих заниматься трудовой деятельностью в Российской Федерации.

Перед сотрудниками Центра стоит сложная задача помочь трудовым мигрантам получить свою честно заработанную оплату труда. Юридически доказать факт работы обратившихся с заявлением трудовых мигрантов считается невозможным, так как нет подтверждающих письменных доказательств. В этом и есть вся суть работы правозащитной организации, в данном случае — конкретного Центра, где главной правдой является факт работы человека. Реальное выполнение реальных работ, которые скрыть невозможно. Ведь не могут невидимые существа строить дома, которые за короткий срок вырастают как грибы на строительных объектах по всей России, а особенно в Москве и ближайшем Подмосковье. Как та или иная строительная фирма докажет, что она не принимает на работу трудовых мигрантов, не уведомив ФМС и не оплачивая соответствующие налоги?

Грамотному юристу, владеющему знаниями законодательства РФ, не составит труда найти правонарушения со стороны работодателя, нелегально принимающего на работу трудовых мигрантов. Обращаясь с уведомлением в определенную организацию для получения информации и выяснения причин возникновения задолженности перед обратившимися с заявлением трудовыми мигрантами, юристы Центра часто получают ответное письмо, содержащее информацию о том, что данная организация не привлекает на работу иностранных граждан и, соответственно, никакого отношения к трудовым мигрантам, обратившимся с жалобой на нее, отношения не имеет ^[3] .

В уведомлении указываются статьи нарушения работодателя закона. В случаях отказа заключать трудовой договор с трудовыми мигрантами, работодатель нарушает положение части 3 ст. 18.15 КоАП РФ, устанавливающее ответственность за неуведомление ФМС России, налогового органа о привлечении к трудовой деятельности иностранца. Несоблюдение работодателем ограничений, установленных в соответствии с Федеральным Законом в отношении иностранных граждан, влечет наложение штрафа на организацию — от 8000 до 10 000 МРОТ (от 800 000 до 1 000 000 руб.) либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (п. 1 ст. 18.17 КоАП РФ).

Также на основании ст. 145.1 Уголовного Кодекса РФ «невыплата свыше двух месяцев заработной платы… совершенная руководителем предприятия, учреждения или организации, независимо от форм собственности, из корыстной цели или иной заинтересованности, — наказывается штрафом от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда… либо лишением права занимать определенные должности сроком до пяти лет, либо лишением свободы на срок до двух лет».

В случаях, когда организация полностью отрицает факт привлечения данных трудовых мигрантов для работы, юристы Центра помогают трудовым мигрантам составить заявление в районную прокуратуру с жалобой на невыплату заработной платы ^[4] .

В Уголовном кодексе РФ предусмотрены наказания за использование рабского труда и за организацию незаконной миграции. Это следующие статьи:

Статья 127.2. Использование рабского труда (введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162‑ФЗ).

Статья 322.1. Организация незаконной миграции (введена Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187‑ФЗ).

В регионах России тысячи мигрантов трудятся на сельскохозяйственных работах — на полях, это — рабы нашего времени. У них изъяты паспорта, живут они в нечеловеческих условиях, работают день и ночь, не покладая рук. Эти люди против своей воли становятся нелегалами, нарушителями закона. Их постоянно перепродают «из рук в руки». Физическое насилие, унижение и эксплуатация — участь, которой они расплачиваются по причине того, что после развала СССР в их стране жить стало просто невозможно ^[5] . После обращения в правоохранительные органы эти жертвы сами несут наказание как нарушители закона за то, что у них нет разрешения на работу, нет регистрации. При этом сам «рабовладелец», который против воли трудовых мигрантов изъял документы, удостоверяющие личность, эксплуатировал трудовых мигрантов, не уведомлял органы Федеральной Миграционной Службы о привлечении иностранных граждан в качестве работников в свою организацию, не отвечает за нарушение положений при привлечении иностранного гражданина к труду. После задержания иностранных граждан, которые фактически стали жертвами торговли людьми, органы МВД за счет Государственного бюджета депортируют или реадмиссируют их на Родину. По всем делам, открытым в Центре по извлечению трудовых мигрантов из рабского труда и насилия, ни в одном случае работорговец и эксплуататор рабской силы не понес наказания в соответствии со ст. УК РФ и КоАП РФ. А государство, вместо того, чтобы получить с рабовладельца согласно ст. 18.15 КоАП в казну за каждого мигранта 800 000 руб., тратит деньги народа на выдворение иностранных граждан из Российской Федерации.

Можно понять и коренных жителей России, которые недовольны тем, что их вытеснили с рынка труда, устали от тяжелой жизни и в результате перестали быть гостеприимными. Но трудовые мигранты сегодня — это не те, кто отобрал хлеб у россиян, как зачастую думают о них, а бесплатная рабочая сила и возможность заработать миллиарды вечно безнаказанным нечистоплотным предпринимателям.

Я соглашусь с мнением председателя Комиссии по международному сотрудничеству и общественной дипломатии Общественной палаты Российской Федерации Сергея Александровича Маркова, высказанным им на парламентских слушаниях в 2007 г.

Он предложил упростить законодательство. Огромное количество законопослушных граждан, которые из-за сложности законодательства сегодня вытолкнуты в нелегальную «серую» зону, станут легальными, в результате чего и правоохранительным органам работы будет меньше. И такое изменение с количественной точки зрения будет очень значительным.

В данное время в мире идет борьба за мигрантов, конечно не за всех мигрантов, а за квалифицированных — так сказать, хороших, т. е. тех, кто ориентирован на законопослушный образ жизни и способен квалифицированно работать, адаптироваться к условиям принимающей страны. И Россия, как мне кажется, должна быть конкурентоспособной в этой борьбе.

Жизнь устроена так, что люди всегда будут мигрировать в другие страны, путешествовать, работать и учиться за рубежом. И в современном мире недопустимо отсутствие при этом прав у человека, прибывшего в страну, гражданином которой он не является. Международное право ставит права человека на первое место. Однако в каждой стране свои правила и законы, соблюдать которые необходимо, несмотря на то, что в твоей родной стране все может быть иначе. Так и права иностранных граждан должны учитываться наравне с правами собственных граждан любой страны. Но времена меняются, и цели иностранных граждан меняются в зависимости от политического и экономического развития стран, из которых они уезжают. Проблемы, связанные с миграцией, как внутренней, так и внешней, также видоизменяются. Поэтому усовершенствование законодательства, изменение его с учетом новых обстоятельств — неизбежный процесс в каждой стране, являющейся востребованной для постоянной миграции народов со всего мира. Россия — страна, в которую всегда будут приезжать иностранные граждане с теми или иными целями. Россия — привлекательная страна для получения образования, трудового опыта, приобретения имущества и, конечно же, для туризма. И поэтому законодательство, связанное с правами иностранных граждан, должно быть как живой организм — постоянно изменяющимся, растущим и совершенствующимся.