Проблемы территориального устройства России

А. В. Усягин

Отличительной особенностью территориального устройства Россий­ского государства на всех этапах его существования и развития является многообразие форм государственного устройства: сочетание унитарных, федеративных и конфедеративных начал в рамках единого государства. Возникая уже на самом раннем этапе появления Русского государства, это своеобразие продолжается и в московский период истории, сохраняется и на имперском его этапе, на советском и постсоветском.

Иначе говоря, ни на одном этапе развития Российского государства оно не поддается однозначному определению формы своего территориального устройства. Можно лишь говорить о преобладании признаков какой-­либо формы, однако всякий раз к этим признакам примешиваются и признаки остальных форм.

Так, если говорить о киевском периоде, то государство возникает именно как союзное. Если выражаться осовремененным языком, то можно говорить, что на первых этапах его развития превалируют признаки федерализма. Бесспорно, что в полной мере применение такого термина было бы неаккуратным, тем не менее на первых порах структура управления ближе именно к принципам федерализма. На начальном этапе развития единого Киевского государства едва ли не единственным признаком его существования была уплата дани местными племенами киевскому князю, что требовало регулярных военных обходов территорий («полюдья»).

Кроме того, территориальное управление на протяжении киевского периода вовсе не оставалось стабильным, а претерпевало принципиальные изменения. По сравнению с достаточно свободными отношениями начальных веков управление с течением времени все более стягивалось к центру, а следовательно, и все более унифицировалось. Возникавшие в XII–XIII вв. удельные княжества, хотя и базировались на прежней племенной территориальной структуре, тем не менее представляли собой принципиально иную форму организации власти.

Можно, таким образом, говорить о некой синусоиде развития территориальных отношений – от федерализации к унитаризации и обратно, которая также прослеживается на всех этапах русской истории.

Московский период начинается с отношений, которые с определенной долей условности можно было бы обозначить как конфедеративные (XIV–XV вв.). Однако централизация государства («образование централизованного государства», как это традиционно обозначается в учебной литературе) означало вместе с тем и унитаризацию государства. При этом, так же как и в предшествующие (и в последующие) этапы, процессы унитаризации не были доведены до абсолютного завершения.

В имперский период государство предстает как унитарное. Однако, несмотря на жесткую унитаризацию центральных, чисто русских губерний, на протяжении всего имперского периода существовали территории, наделенные значительной степенью автономии, которые, следовательно, могут рассматриваться как элемент федерализма в ткани унитарного государства. К таким территориям могут быть отнесены Польша (начиная со времени вхождения в состав Российской империи в 1815 году, когда за ней были сохранены конституция и выборный сейм, и заканчивая периодом восстания 1863­1864 гг., когда эти привилегии были отобраны у Польши) и в особенности Финляндия, которая весь период нахождения в составе Российской империи обладала собственным выборным законодательным органом, собственными вооруженными силами – национальной гвардией, правом печатания собственной денежной единицы; русская полиция не имела права действия на территории Финляндии.

Все эти признаки свидетельствуют, скорее даже не о федеративных, а о конфедеративных отношениях с центром. В еще большей степени это может быть отнесено к отношениям с Хивинским ханством и Бухарским эмиратом, которые были объединены с Российской империей лишь единой обороной и внешней политикой; во всех остальных отношениях Хива и Бухара были полностью самостоятельны в своих действиях.

В советский период, наоборот, синусоида развития действует от конфедеративности к унитарности. СССР рассматривался (по крайней мере по своей концепции) изначально как конфедеративное образование, что подтверждалось и в его названии (Союз … Республик), однако уже на протяжении 1920­х гг. происходит постепенное ужесточение структуры, стягивание полномочий к центру и превращение аморфного поначалу политического образования в федеративное государство, а после так называемого «великого перелома» можно уже говорить о существовании фактически унитарного государства под маской конфедерации.

В таком виде СССР просуществовал вплоть до конца 1980­х гг., и провозглашенный М.С. Горбачевым лозунг «обновления федерации» означал фактически не обновление, а воссоздание федерации. Однако логика событий не удержала его и на этом рубеже. «Парад суверенитетов» 1990 года означал переход к конфедеративным отношениям внутри СССР, а создание СНГ в 1991 году – отказ даже от такой, мягкой формы единства, для того чтобы уже в масштабе усеченного Российского государства вновь повторить колебания синусоиды от конфедеративности к унитарности.

Иначе говоря, существует ряд закономерностей, которые органически присущи Российскому государству, невзирая на смену исторического фона, общественно­экономического строя, политического режима и формы правления. Это наличие на каждом этапе признаков всех трех форм территориального устройства; чередование фаз развития с преобладанием признаков одной из этих форм; своеобразное качание маятника от конфедеративности к унитарности и наоборот.

Это предоставляет некоторый материал для размышлений о возможных вариантах дальнейшего развития Российского государства. Можно смело прогнозировать, что крен в сторону унитарности, столь явственно обозначившийся в последнее время, также не будет доведен до логического конца и мы будем иметь либо федеративное государство с заметными примесями унитарных отношений, либо унитарное государство с остаточными признаками прежней федеративности.

Таким образом эти положения полностью применимы и к современному этапа развития Российского государства. Несмотря на то что в Конституции 1993 года Россия определена как федерация, тем не менее невозможно признать однозначно ее определение только как федеративного государства. В ткани современного государства в России заметны элементы как конфедеративного, так и унитарного начал. Так, признаками конфедеративности являются отношения центра с национальными республиками, определяемыми в Конституции как государства в отличие от всех остальных субъектов федерации. Прежде всего это касается отношений с некоторыми из этих национальных образований, такими как Татарстан, Якутия­Саха, Калмыкия. Так, Конституция Татарстана трактует свое пребывание в составе России как ассоциированное членство.

Тенденция к унитарности, в свою очередь, начала усиливаться после прихода к власти нынешнего президента и стала реакцией на характерное для конца 1990­х гг. фактическое распадение России на ряд региональных баронств. Складывается впечатление, что президент в глубине души является сторонником унитарного государства, не удовлетворен федеративным в своей основе характером России и терпит его лишь потому, что отказ от федеративного принципа построения государства потребует слишком заметных изменений в Конституции.

Наиболее яркими проявлениями этой тенденции к унитарности стали прежде всего:

1. Создание федеральных округов в мае 2000 года. Признаком унитарности в этом акте было в основном то, что функции полномочных представителей, как назначаемых чиновников, были обозначены настолько неопределенно, что это позволило трактовать их предельно расширительно. В итоге полномочные представители встали над региональными властями и получили обширные возможности по вмешательству в деятельность администраций и легислатур субъектов федерации. Таким образом, в частности, были отстранены от участия в выборах губернатор Курской области А. Руцкой и президент Марий Эл В. Кислицын. Впрочем, возможности полпредов по вмешательству в избирательный процесс оказались небезграничны, в ряде случаев система административного давления дала сбои, и этот факт, по всей видимости, подвиг президента на продолжение сползания к унитарности.

2. В октябре 2004 года президентом был предложен план избирательной реформы, касающейся прежде всего нового порядка избрания губернаторов регионов, которая по своей сути ближе к назначению.

Что касается перспектив дальнейшего развития, то можно с уверенностью прогнозировать на ближайшую историческую перспективу усиление унитарных начал в управлении государством. Причем если до какого­то момента президенту удается проводить изменения так, чтобы они, по крайней мере формально, не выходили за рамки Конституции, то на каком-­то этапе нарастание унитарных тенденций с неизбежностью потребует внесения изменений в текст Конституции.

С другой стороны, в силу уже установленной нами особенности сочетания унитарности, федерализма и конфедерализма крен в сторону унитарности, столь отчетливо проявляемый в последнее время, не уничтожит тем не менее до конца федеративные элементы в структуре территориального устройства государства.

И последнее: личностный фактор в проводящихся изменениях государственного устройства, бесспорно, присутствует, но его не стоит абсолютизировать. Нарастание унитаризма связано не только с особенностями мировоззрения конкретного президента, а с общими тенденциями развития страны. Таким образом, вопрос о том, какие тенденции возобладают в исторической перспективе после 2008 года, не предрешен и будет зависеть от конкретно складывающейся политической обстановки.

К факторам, которые будут влиять на выбор модели территориального устройства, следует отнести:

– изменение международного положения России, и в частности воздействие явлений глобализма­антиглобализма;

– нарастание либо ослабление региональных конфликтов как вблизи  рубежей России, так и на ее окраинах;

– характер экономического развития, достижение параметров стабильного экономического роста;

– развитие основных элементов политической системы, структурирование политических партий и общественных институтов.

В любом случае можно с уверенностью сказать, что Россия не станет ни однозначно унитарным, ни однозначно федеративным государством, а сохранит свою сложносоставную природу территориального устройства.